政策｜海南披露填海造地“整改清单”

　　近日，全文1.7万余字、整改措施清单1.4万余字的《海南省贯彻落实国家海洋督察反馈意见整改方案》(以下简称“整改方案”)向社会公众披露。

　　海南省开展围填海专项整治和入海河流综合整治行动，将集中解决四大类35个突出问题，实行问题整改“清单制”：到2020年，海南省海洋生态环境方面的突出问题得到有效治理，海洋生态环境质量保持优良，继续保持全国领先水平。

　　对于一连串“问题”围填海项目形成的原因，海南省有关方面并没有回避，而是坦诚地摆放在《整改措施清单》的显眼位置：既有“填海项目审批权下放”的原因，也有地方“土政策”代替国家政策的原因。据悉，自然资源部日前已批复同意该整改方案。

　　一个围填海项目的折戟沉沙

　　8月14日上午，海口“黄金海湾”——海口湾，填海成陆35公顷的葫芦岛，静静地“沉睡”在一湾海水之中。

　　这处相当于49个标准足球场大小的离岸人工岛，开发商曾雄心勃勃地宣称要斥资110亿元，在岛上建设七星级灯塔酒店、产权式酒店、免税购物中心、国际游艇俱乐部、国际会议中心、世界贸易中心建筑综合体。

　　葫芦岛因填海成陆形状酷似“扎腰”葫芦而得名，亦称“海口湾灯塔酒店”项目。开发商曾公开宣称，该项目建成后，将成为海南甚至东南亚的地标性建筑。按计划本应在2015年交付使用，因开发商资金链断裂而折戟海口湾，成了海口最大的烂尾填海开发项目，人工岛也一“睡”就是数年。

　　此前，中国房地产报记者曾就该项目烂尾一事进行了详尽报道，并引起了海南省高层的关注。

　　最近，海南公布的“整改方案”中一连串的围填海项目名单，海口湾灯塔酒店项目名列其中，且有较大篇幅的内容提及。

　　上述“整改方案”也坦承葫芦岛填海项目对海洋环境及生态造成影响：海口市海洋部门在海口湾灯塔酒店项目论证、环评阶段未能严格把关，没有充分考虑人工岛建设离岸较近对海口湾水动力平衡形成一定影响、不利于污水扩散消化等因素，未开展海洋环境监测和后评估，致使项目周边的海洋环境及生态受到影响。

　　一连串的整改项目名单

　　海口湾灯塔酒店填海项目，仅仅是上述“整改方案”所涉及的其中一个围填海人工岛。在长达数年的“填海造地”运动中，海口、三亚、儋州、万宁等海南沿海市县基本上已在这场“填海造地热潮”中“沦陷”。

　　葫芦岛的近邻，便是一个名叫“如意岛”的围填海项目，也是海口第三个人工岛。但其填海成陆规模远远大于葫芦岛。其存在的问题，也比葫芦岛更严重。

　　“整改方案”中称，2013年、2014年，海口市政府及海洋部门在海口湾如意岛项目用海审批过程中，未进行关联性审核，将19个项目分两批确权给如意岛投资有限公司及其9家子公司，共批准填海386.13公顷。

　　上述所涉各项目只有一个立项文件，且单宗项目的地理位置紧密相邻，用途均为旅游娱乐基础设施用海，各项目功能具有关联性，海域使用权人具有关联性，规避国务院审批。

　　另外，海口市海洋部门对海口湾如意岛项目东标段(三期)非法填海案进行立案查处后，放任违法填海行为，导致违法填海面积由3.23公顷扩大到21公顷。

　　在距离海口168公里处，有一个叫“日月湾”的地方，它不仅是中国著名的冲浪胜地，也是世界上拥有高质量定点浪型和沙滩浪型的海域之一。在这片海域，有两个近距离的围填海项目：日岛、月岛。

　　据“整改方案”披露，尽管万宁日月湾日岛项目申请、批准的用海类型为旅游娱乐用海，但在2014~2015年期间，万宁市政府改变部分填海地的旅游用途，使得5.6公顷用于房地产建设。去年，尽管万宁日月湾月岛项目环评报告未经核准时就施工建设，海南省海洋部门未依法及时查处，在立案后却低标准处罚，处罚金额仅9万元。

　　“整改方案”亦披露，三亚市政府明知红塘湾围填海项目存在违法填海的情况下，于2016年1月至2017年3月期间，共13次召开市长办公会和市政府常务会议，研究三亚红塘湾海域所涉项目有关事项，要求加快推进，尤其在2016年11月违法用海被立案查处后，仍召开了4次市长办公会研究项目推进。

　　除了上述披露要求整改的围填海项目，儋州海花岛、三亚凤凰岛国际邮轮港二期工程、文昌椰林湾度假村人工岛、三亚莲花岛二期等多个存在问题的围填海项目，均在“整改清单”之列。

　　“土政策”代替国家政策

　　那么，是什么原因造成如此规模的违规填海造地的呢?上述“整改方案”也毫不忌讳地摆出问题，查找其中原因。

　　中国房地产报记者了解到，10年前，海南省修正《海南省实施〈中华人民共和国海域使用管理法〉办法》，将27公顷以下填海项目审批权下放至沿海市县，这与国家《海域使用管理法》及其配套规定《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》不一致，与中央严格围填海管理和监督的要求不符。

　　该办法修正案出台后，国家海洋局曾致函海南省政府明确指出修正案与上位法不一致，并要求予以纠正。但海南省未予及时纠正，直至2015年才收回下放的审批权。

　　填海项目审批权的下放，各大型开发商在当地集结，无疑催生了海南围填海项目的规模“膨胀”。

　　据了解，在2012年至2014年期间，海南沿海市县共审批填海项目87宗，确权填海面积1447.83公顷，占同期全省审批填海项目72%以上。

　　除了以上原因，地方“土政策”代替国家政策，使得相关部门违规审批项目用海。

　　“整改方案”称，2015年，儋州市政府出台《儋州市推进挂牌竞价出让海域海底泥沙临时用海海域使用权实施方案(试行)》，该方案规定的“开展海底泥沙资源调查”“开展海域评估”“挂牌出让程序”等相关内容，与国家海洋局《海域使用权管理规定》等相关规定不符，用“土政策”代替国家政策，为非法开采海砂开绿灯、行方便，违规出让海砂开采海域使用权160多公顷。

　　据悉，自2012年以来，海南省沿海市县在海域内累计发放土地使用权证41本，海域面积约617.25公顷。涉及三亚市、琼海市、东方市、澄迈县、昌江县、陵水县等市县，其中陵水县共计16本，面积达206.32公顷。

　　“整改方案”明确要求，严格按照法定海岸线进行海域和土地项目的管理，依法按照管理权限审批建设项目，严禁海域内用海项目直接办理用地手续;严格执行国家围填海管控政策，严格按照法定权限审批围填海项目用海，规范用海制度，依法用海、生态管海。

　　对已批围填海项目分类整改到位，建立围填海管理长效机制;纠正违规审批临时用海，严禁以地方“土政策”代替国家政策违规审批项目用海。

　　将启动问责机制

　　中国房地产报记者也梳理了上述“整改方案”，海南围绕国家海洋督察反馈意见提出的4大类35个问题，制定了详细的整改措施清单，要求整改一个，销号一个，保证整改工作落实到位。

　　“整改方案”明确要求，有关部门要规范该项目立项和用海审批程序，对造成破坏的海洋生态环境进行生态修复;对具体项目用海审批过程中，未进行关联性审核、分散审批问题进行调查处理;如涉及违法违纪行为，依法追究相关责任人的责任。

　　记者还注意到，“整改方案”针对“问题”围填海项目，多次提到“规避国务院审批”“依法追究相关责任人的责任”等措辞，用词之严厉，态度之坚决，被外界解读为“将启动问责机制”。

　　“整改方案”还要求，海南省要研究出台《海南省围填海管控实施办法》，实施最严格的围填海管控政策，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海审批。

　　“整改方案”还明确了具体的责任单位和整改措施，以及立行立改、限期整改、长期坚持等“时刻表”。

　　“到2020年，海南省海洋生态环境方面的突出问题得到有效治理，海洋生态环境质量保持优良，继续保持全国领先水平;全省自然岸线保有率不低于60%，近岸海域海水水质优良(一、二类)率不低于95%，近岸海域生态红线占海南岛近岸海域面积比例不低于35.1%。”上述“整改方案”称。

　　海南人工岛的影子

　　8月14日上午，中国房地产报记者在出差间隙，再次前往海口葫芦岛(灯塔酒店)围填海项目。

　　站在海口湾陆地挡海堤坝上，不远处的海平面，便是“漂浮”着的葫芦岛。海南连日暴风雨天气，已将这块人工岛浸泡，一身湿漉漉地横卧在海口湾的水面之上。而在海口湾湾区海岸上俯视葫芦岛的，却是高楼林立的房地产开发项目。

　　“海口市灯塔酒店项目填海形成土地不得从事商品住宅开发”，这也许是“整改方案”对葫芦岛未来命运走向的“一锤定音”。这处饱受社会舆论关注的围填海项目，最终要在长期闲置的争议中被妥善处置。

　　记者也查阅了最近公布的《海口市三个围填海项目“一岛一策”整治方案》，其中对葫芦岛土地利用和建设规划做了明确的规定，坚决杜绝围填海形成的土地进行商品住宅开发;海口市规划委督促并指导修改项目建设规划方案，在政策允许范围内对相关规划内容作一定的调整，鼓励建设酒店、写字楼项目。

　　海口葫芦岛围填海项目，只是海南诸多人工岛的一个缩影。事已成过往，作为我国的海洋大省，海南海洋生态环境保护走在前进的路上。